La economía Colombiana durante varias décadas ha dependido del mercado de recursos naturales no renovables (petróleo, carbón, níquel, hierro, cobre, esmeraldas, piedras preciosas, oro, plata, platino, sal, calizas, yesos, arcillas, gravas, etc), teniendo el sector minero una importante participación en el Producto Interno Bruto (PIB). El pago de regalías por la explotación de dichos recursos naturales no renovables parte del concepto de territorio como elemento esencial del Estado y consagra que éste es el dueño de los recursos naturales no renovables.
Con la Constitución de 1991, Colombia ratificó su propiedad sobre los recursos del subsuelo y además determinó la obligación del pago de una contraprestación por la explotación de los recursos naturales no renovables que yacen en él, como son los hidrocarburos. Esa obligación se conoce como regalías (Artículo 332 y 360 de la Constitución Política de Colombia de 1991.)
Según la misma Constitución, el Estado tiene la obligación de planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos renovables y no renovables, y de igual manera, velar por qu la explotación de estos recursos se haga de manera racional y con criterios de sostenibilidad y protección al medio ambiente. Es decir, tiene la obligación de garantizar su conservación, restauración o sustitución (Artículo 80 de la Constitución política de Colombia de 1991) para bien de las generaciones futuras.
Del mismo modo, se establecieron los sujetos que tienen derecho a participar de estas regalías en forma directa o indirecta. Esos sujetos son:
a. Departamentos productores, municipios productores y municipios portuarios, de manera directa
b. En forma indirecta, a través del Fondo Nacional de Regalías, todas las entidades territoriales del país, es decir, los departamentos, municipios, distritos y resguardos indígenas.
c. Las corporaciones autónomas regionales, en especial, la Corporación Autónoma del Río Grande de la Magdalena, de manera indirecta, a través del mimo Fondo.
El objetivo de este documento es mostrar el significado e impacto de las regalías, en particular, las que provienen de la explotación de hidrocarburos en el territorio nacional y en especial en el Departamento del Meta.
En la actualidad el componente minero en Colombia cuenta con tres sectores que en los últimos ocho años han presentado crecimiento marcado, generando de esta manera una mayor distribución de regalías, como lo son: hidrocarburos comprendidos por petróleo y gas en un 82%; el carbón con un 14% y el níquel participando con el
3 % del total. Por tal motivo, es errado manifestar que las regalías directas en Colombia son fruto de un sólo componente del sector minero y a la vez se debe determinar cómo ha sido la inversión en las diferentes entidades territoriales beneficiarias de este recurso.
BREVE HISTORIA DE LAS REGALÍAS PETROLERAS
Desde 1905 y hasta 1974, la explotación de hidrocarburos en el país se realizaba mediante el sistema conocido como concesión. Esto quería decir que el Estado confería el derecho de explotación del petróleo a un particular, nacional o extranjero, y recibía a cambio una participación (regalía), que podía oscilar entre el 7,5% y el 14 % del total de la producción neta con destino comercial.
En 1974, se prohibió el contrato de concesión y se dio la facultad exclusiva a Ecopetrol para explorar y administrar el petróleo nacional de manera directa o mediante contratos de asociación con otras compañías. A partir de ese momento, el monto de regalías se estableció en un 20% del total de la producción, lo que se ratificó con la ley 141 de 1994, más conocida como la Ley de Regalías.
Por la explotación del gas, en su calidad de hidrocarburo también se paga el 20% de regalías sobre la producción total que se destina a la comercialización (gas para venta). Para su liquidación en barriles, se considera que 5.700 pies cúbicos de gas corresponden a 1 barril equivalente de líquido.
Con el transcurrir de los años, se han cambiado en varias ocasiones los contratos de asociación y la manera de repartir la producción entre los socios. Lo único que se había respetado hasta hoy era el 20% de las regalías. Pero con la ley 756 de 2002, este porcentaje de distribución en participaciones de hidrocarburos (Cartilla “Las regalías en Colombia DNP” página 20) se modificó para los futuros descubrimientos, de la siguiente manera:
a. Cuando un campo produce entre 0 y 5.000 barriles por día, la regalía es del 8% sobre la producción total.
b. Si produce entre 5.000 y 125.000 barriles de petróleo por día, la regalía varía de acuerdo con la producción, entre el 5% y el 20 % de la producción total.
c. Si produce entre 125.000 y 400.000 barriles de petróleo por día, ante las regalías equivalen al 20%.
d. Si la producción oscila entre 400.000 y 600.000 barriles por día, las regalías sobre la producción total varían entre el 20% y el 25 %.
e. Si se producen más de 600.000 barriles en un campo, la regalía ascenderá al 25% de la producción total.
Una alta proporción de municipios que generan producción petrolera y de gas en Colombia superan los 20.000 barriles promedio mensual diario por campo petrolífero, de tal manera que la distribución de participaciones en regalías de hidrocarburos tiene la siguiente conformación:
a. Departamentos Productores 47,5%
b. Municipios o Distritos Productores 12,5%
c. Municipios o Distritos Portuarios 8,0%
d. Fondo Nacional de Regalías 32,0% (Ley 756 de 2002 artículo 27)
Con el anterior desarrollo cronológico y legal se pone en evidencia que a través de los medios se ha desinformado a la sociedad en general de la real participación de los agentes beneficiarios de las regalías petroleras en nuestra nación.
DESTINACION DE LAS REGALÍAS PETROLERAS
Pasadas administraciones departamentales y municipales mal utilizaron algunos recursos de manera irresponsable, generando en la opinión pública nacional la estigmatización tanto de los dirigentes como de la comunidad llanera, dando lugar a cuestionamientos como que la distribución de las regalías no se hace con criterios de racionalidad económica, que en su utilización se evidencia falta de planeación a largo plazo y la carencia de controles efectivos sobre su uso. Al igual, que denuncias sobre reiterados actos de corrupción administrativa; todas estas condiciones han dado lugar a un desprestigio generalizado; genestando en términos generales una serie de tesis y supuestos que no están de acuerdo, ni con la realidad económica ni jurídica que existe en nuestro país donde se plantea lo siguiente:
1. En la redistribución de las regalías directas e indirectas las únicas beneficiarias han sido las entidades territoriales productoras (ET).
En la actualidad el ministerio de minas y energía ha documentado que para la renta minera nacional, la renta petrolera aporta casi el 90% y esta se distribuye de la siguiente manera: regalías, impuestos y dividendos, por ejemplo; en el año 2009 los aportes al Estado por la generación de los recursos mineros suman aproximadamente 20 billones de pesos, de los cuales el 53% son girados como impuestos para la nación, 19% por dividendos y 28% para regalías; empero del 100% de estas regalías no se asignan en su totalidad a las entidades territoriales productoras, la realidad es que sólo se gira aproximadamente el 50% porque en el total se incluyen a entidades que no son productoras de hidrocarburos.
2. Unos pocos Departamentos y Municipios productores monopolizan las regalías, es decir que hay concentración de ingresos.
Este supuesto es falso ya que en la actualidad existen normas vigentes y claras que evitan que se presente dicha concentración, entre ellas el escalonamiento, el cual busca evitar que los beneficios que generan las regalías se concentren en pocas entidades territoriales a través de la redistribución de los ingresos de los departamentos con mayor producción de recursos naturales no renovables hacia departamentos no productores que hagan parte de la misma región de planificación económica y social, y desde los municipios con alta explotación de recursos hacia los municipios no productores que integran el mismo departamento.
Por otro lado, las regalías de los Departamentos luego de superar los 180.000 barriles de petróleo promedio mensual diarios son distribuidas de la siguiente forma: Al Departamento productor se le incrementa sólo un 10%, los Departamentos no productores de la misma región 31,5% y al Fondo Nacional de Regalías el 58,5% (Ley 756 de 2002 artículo 23). En la actualidad el Departamento del Meta cuenta con una producción diaria de 230.000 barriles de petróleo y es el mayor productor en Colombia y se encuentra escalonando, por tal motivo hay redistribución.
En el caso de los Municipios, a partir de una producción de 100.000 barriles de petróleo promedio mensual diarios, se genera el escalonamiento y se distribuyen de la siguiente manera: al Municipio productor se le incrementa el 10%, a los Municipios no productores del mismo Departamento el 54% y al Fondo Nacional de Regalías el 36%. De la misma manera el Municipio de Puerto Gaitán ya se encuentra escalonando.
En periodos de bonanza se invierte la distribución para el Fondo Nacional de Regalías se destina el 45%, para los puertos de exportación y cabotaje el 8%, para otras entidades no productoras el 8%, es decir que la nación en épocas de bonanza participan con un 61% y las entidades territoriales productoras obtendrían un 39%.
3. No se ha implementado el mecanismo del ahorro.
Se ha planteado en los últimos años que en las entidades territoriales productoras de hidrocarburos se ha presentado desahorro, despilfarro de recursos provenientes de las regalías; la realidad es que la misma normatividad expone mecanismos de ahorro para estas entidades, como lo son; el Fondo de Ahorro y Estabilización Petrolera (FAEP) y el Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales (FONPET).
El Fondo de Ahorro y Estabilización Petrolera (FAEP), se concibe bajo el criterio de ahorrar recursos provenientes de las regalías de hidrocarburos en tiempos de auge o bonanza petrolera para mantener un capital para cuando los campos se encuentren en declive. Este fondo genera grandes ventajas en la política macroeconómica, en época de riqueza de hidrocarburos se produce un crecimiento económico equilibrado y un mejor uso del capital por parte de las entidades territoriales beneficiarias de la renta petrolera. Este fonso se implementa a través de un sistema de cuentas en el exterior, sin personería jurídica y con sub cuentas a nombre de los departamentos y municipios receptores de las participaciones de las regalías directas.
Se pretende con el capital recaudado generar ahorro fiscal y estabilización macroeconómica. Los recursos no son apropiados por la nación, sino que simplemente son depositados en el exterior y son reintegrados cuando los ingresos de regalías sean menores a los límites señalados por la ley (Ley 756 de 2002, Artículo 2).
El Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales (FONPET), se deberá aprovisionar el 5% de los recursos de regalías y compensaciones de los Departamentos y Municipios en donde se exploten recursos naturales no renovables o de los puertos marítimos o fluviales, por donde se transporte los mismos o sus derivados, deben ingresar al fondo. Este descuento será realizado directamente por las entidades a quienes les corresponda girar los recursos. Así mismo, los Departamentos podrán destinar hasta un 10% de recursos de regalías propias y compensaciones monetarias de cada vigencia fiscal para financiar las mesadas pensionales (Ley 812 de 2003, Artículo 121).
Actualmente en el sector central y ECOPETROL es donde no se está ahorrando; actualmente hay un déficit que bordea el 4%. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público piensa en adicionar recursos por vía del recaudo tributario. Si no, como estrategía alternativa buscarán aumentar un poco la deuda, cerca de $2 billones, lo cual genera de manera directa un incremento en el déficit. A la fecha en el FONPET y el FAEP se encuentran ahorrados 9 billones de pesos los cuales pertenecen a las entidades territoriales, 2 billones del FAEP y 7 del FONPET.
4. No se ha generado desarrollo económico en las regiones beneficiarias de regalías.
En la actualidad estamos sembrando las regalías, aprovechando estos recursos temporales provenientes de la extracción de un recurso no renovable y por ello mismo expuesto a su agotamiento, como fuente de financiamiento de un ambicioso proyecto tendiente a diversificar la base económica de la región orinoquense, y de paso, contribuir a su desarrollo sostenido.
Este ha sido un sueño largamente acariciado por los moradores de estas fértiles tierras, que están llamadas a convertirse en la despensa agrícola de Colombia, dada su fertilidad y su envidiable ubicación geográfica.
Dicha propuesta ha tenido una amplia acogida por toda la Provincia y no era para menos, pues además de ser un proyecto redentor de la misma, a través de la generación de empleos e ingresos, le permitiría impulsar un programa de reconversión agrícola y ganadera que le permita encarar los retos de la globalización, de cara al ALCA y al TLC. Ya es hora de hacer un alto en el camino y evaluar, antes de que sea demasiado tarde y rectificar los algunos desaciertos en el uso de las regalías percibidas, cuando no es por la malversación o latrocinio de tales recursos, que han terminado por convertirse en fuente de corrupción.
Es necesario pensar en grande, haciendo mejor uso de las regalías, evitando su atomización y, en cambio, acometiendo mega proyectos que proponen dejar atrás los ciclos espasmódicos de crecimiento propios de las bonanzas, que son efímeras en el tiempo, para cofinanciar proyectos multipropósito.
Se puede evidenciar que en muchas de las entidades territoriales las regalías se han convertido en una fuente importante para el desarrollo económico; que se han administrado con los principios de transparencia, eficiencia, impacto y equidad; generando en las comunidades mejoramiento en la calidad de vida y solucionando necesidades insatisfechas en educación, salud, agua potable y alcantarillado, reduciendo la mortalidad infantil y generando iniciativas productivas y de alto impacto para los municipios y departamentos productores.
REFLEXION
De acuerdo con la legislación nacional, las regalías tienen una destinación específica, por lo que al menos el 60% de los recursos que perciben los departamentos y el 75% de lo que reciben los municipios, debe utilizarse en alcanzar y mantener la cobertura en acceso al agua potable 93,5%, alcantarillado 89,4%, educación 100% y salud 100%, así como para reducir la mortalidad infantil a un 1,6% (Ley 1151 de 2007, artículo 120).
Además en una alta proporción las entidades territoriales beneficiarias de regalías carecen de una estructura económica consolidada en el sector industrial transformativo, es decir carecen de industria.
De esto se deriva que las regalías son fundamentales para el desarrollo de las entidades territoriales beneficiarias de manera directa en temas tan importantes como la salud, la educación y obras de infraestructura; las cuales generan empleo e ingresos estables para la población residente y foránea potencializando un desarrollo económico sostenible.
Por las anteriores razones es claro que los recursos fuente de regalías son indispensables para el departamento del Meta y sus municipios.
PROPUESTAS
1. Reservar un 10 por ciento del monto total de regalías a una destinación específica en innovación, ciencia y tecnología.
2. Crear un Fondo de Compensación regional para corregir desequilibrios en los distintos departamentos donde la inversión social lo requiera.
3. Garantizar que las regalías sean invertidas con criterios de racionalidad y equidad como principios básicos del buen gobierno.
4. La reforma a la ley de regalías debe incluir: flexibilización al uso de las regalías, control y vigilancia en doble vía (no sólo al uso sino también a la producción).
5. Con el fin de ejercer un control fiscal de los recursos provenientes de las regalías se sugiere que al interior de las contralorías se creen grupos especializados de seguimiento a las inversiones por regalías.
6. Generar mecanismos para constituir auditorias para las empresas multinacionales "de manera que el Gobierno pueda establecer sin equívocos las cifras que por concepto de recaudos éstas deben pagar al Estado", porque ahí es donde hay que garantizar los ingresos para promover el desarrollo regional.
