Muchas personas intuyen que la labor de las circunscripciones especiales trata temas que atañen a sus respectivas poblaciones. Su actividad entre 2010 y 2014 indica que esto no es así.     

Por: Eduardo Acostamadiedo y Mateo Villamizar Chaparro, investigadores de Congreso Visible

La Constitución de 1991 creó las circunscripciones especiales para lograr mayor representación de las minorías pensando en que se legislara para ellas, pero también mantuvo abierto el tipo de temas sobre los que sus integrantes pueden legislar. En este texto se analizará la agenda de estos congresistas en el último cuatrienio. Para hacer dicho análisis vale la pena recordar quiénes hicieron parte de estas estas circunscripciones en el cuatrienio que termina (2010-2014). La tabla 1 presenta información sobre los congresistas que ocupan las curules de las circunscripciones especiales; los partidos mediante los cuales fueron elegidos, y los votos que obtuvieron; la comisión que ocuparon durante el cuatrienio que terminó, y su reelección o no para el período 2014-2018. 

Tabla 1: Congresistas de las circunscripciones especiales 2010-2014

Fuente:Registraduría Nacional del Estado Civil

Entre los intereses étnicos y los nacionales

Para entender la noción de circunscripciones o distritos especiales es clave tener en cuenta la apuesta por una nación multicultural promovida por la Constitución del 1991. Las circunscripciones especiales tienen como objetivo incluir una mayor representación de las minorías étnicas y políticas en el Congreso [2]. La concepción de representación detrás de estos escaños, según la investigadora Marcela Escandón, se basa en la premisa de que una persona con las características sociales y culturales de estas poblaciones conoce las necesidades y reivindicaciones de la misma. De esta manera puede responder a las demandas identitarias con mayor facilidad.

Uno de los temas que se trataron dentro de la Asamblea Constituyente fue el alcance de los distritos especiales. Frente a esto, los constituyentes quisieron evitar que hubiera un cerramiento étnico en estos distritos especiales, y le apostaron a una integración de estas comunidades en un proyecto de ciudadanía que reconociera la multiculturalidad colombiana. En consecuencia,  cualquier colombiano puede votar por los candidatos que se presentan en estas curules especiales. Además, existe la posibilidad para los elegidos de fomentar legislación en cualquier tipo de temas.

Teniendo en cuenta la tensión  que hay entre legislar por intereses exclusivamente étnicos y legislar por intereses del resto de colombianos, hay que preguntarse: ¿qué temas marcaron la agenda legislativa y de control político de los congresistas indígenas y afros en su gestión como parlamentarios en el cuatrienio 2010 – 2014?

Cooperación entre partidos pequeños: el caso de los indígenas

Los proyectos de ley que presentaron los parlamentarios indígenas (ver tabla 2) abarcaron un amplio rango de temas, aunque se concentraron en tres: primero, los derechos económicos, sociales y culturales, específicamente el acceso a la salud y la seguridad alimentaria; segundo, el funcionamiento de la Rama Legislativa, tratando de hacer más difícil la modificación de la Constitución; y finalmente la participación ciudadana  y temas electorales como la disminución de la edad mínima necesaria para votar.

Los congresistas de las circunscripciones especiales actuaron conjuntamente en pocas ocasiones. Los indígenas fueron quienes más lo hicieron. A finales de 2010, Germán Carlosama y Marco Avirama junto con los congresistas del Partido Verde fueron los autores,  de un proyecto de ley que pretendía garantizar mayor autonomía del Concejo Nacional Electoral. Por su parte, ese mismo año, Heriberto Arrechea (de la circunscripción afro y Marco Avirama fueron coautores de una iniciativa que pretendía regular la pesca y la agricultura para hacerlas actividades sostenibles ambientalmente.

Marco Avirama y Hernando Hernández han presentado juntos varios proyectos. En sus iniciativas suelen participar congresistas del Partido Verde y del Polo Democrático, lo que evidencia alianzas temáticas con partidos minoritarios. En 2012 Avirama y Hernández presentaron un proyecto de ley estatutaria para reglamentar el derecho a la salud. Ese año también presentaron otra iniciativa  que garantizaba el acceso al agua como un derecho fundamental y, finalmente, radicaron una modificación a la Constitución que buscaba hacer más transparente la labor legislativa y combatir a los congresistas vinculados con grupos armados ilegales.

En 2013, en medio de una ola de reportajes periodísticos sobre borrachos al volante, Avirama y Hernández participaron como coautores, junto al MIRA, del mediático proyecto que endurece las penas contra los conductores ebrios. Esta fue la única iniciativa que logró superar todo el trámite en el Congreso.

Control Político

Como lo han demostrado investigadores, eventos y noticias recientes, las comunidades indígenas son especialmente sensibles frente a los conflictos mineros, dado que hay una convergencia geográfica entre los cabildos y los enclaves mineros [3]. En este encuentro, los cabildos se han visto enfrentados a dinámicas de violencia y desplazamiento forzado. Los congresistas indígenas reaccionaron a través del control político: los temas minero-energéticos fueron el motivo de 5 citaciones de control político. En el resto de citaciones (18) se destacaron temas como seguridad social (5), agro (4) y los derechos de las comunidades indígenas (2). Esto demuestra una agenda más cercana a su electorado étnico.

Proyectos locales 3 – Proyectos étnicos y nacionales 0: el caso de los afrocolombianos

Los representantes de este distrito presentaron un total de 35 iniciativas legislativas, de las cuales 3, presentadas por Arrechea, fueron sancionadas como ley, mientras que 30, aproximadamente, tenían un alcance nacional pero no fueron aprobadas. Las tres leyes sancionadas  tratan sobre  temas locales, a saber: la aprobación de dos estampillas (a las universidades Central del Valle del Cauca y Ómar Barona Murillo del Pacífico), y la memoria del jurista oriundo del Cauca, Benjamín Iragorri Díez.

La agenda de Arrechea se enfocó en dos temas: la incorporación de las comunidades afro en las instancias de decisión de los organismos públicos y la reglamentación de los impuestos portuarios. Junto con el MIRA promovió un proyecto para crear una circunscripción especial afro en el Senado, compuesta por 2 nuevos parlamentarios. Ninguno de estos proyectos se convirtió en ley.

Acuña, por su parte, con el propósito de mejorar la salud de la población, promovió iniciativas que prohibían la exhibición de bebidas alcohólicas y saleros (para reducir el consumo de sodio en la población) o la venta de bebidas energizantes y comida “chatarra” a menores de edad en restaurantes y tiendas. En cuanto a proyectos que incumben directamente al electorado afrocolombiano, el representante presentó –en conjunto con la bancada afro- uno que pretendía crear una comisión legal para la Protección de los Derechos de la Población Afrocolombiana [4]. En abril de 2014 radicó otro que reglamentaba la participación de las comunidades afro dentro de las ramas del poder público. Ninguno culminó satisfactoriamente su trámite legislativo, ya que no contaron con apoyo de los demás congresistas. Para resumir, la gráfica 1 indica la cantidad de proyectos de ley presentados por los representantes y senadores de las circunscripciones especiales, y los clasifica temáticamente.

Fuente: Congreso Visible, 2014

Control Político

Tanto Arrechea como Acuña sobresalen por su escaso control político. En los últimos 4 años han presentado un total de 4 citaciones,  tres de las cuales fueron realizadas por Acuña. Los temas de estas citaciones fueron la seguridad: En 2 de ellas el tema tratado fue la seguridad: se citaron en 2012 a varios generales del ejército y policía para evaluar la gestión del Ministerio de Defensa, acaso porque el congresista pertenece a la comisión segunda que se encarga de ese tema. Y Arrechea hizo un debate sobre la competencia entre los bancos en el sistema financiero.

¿Qué podría esperarse en el cuatrienio que viene?

En cuanto a las iniciativas legislativas podría esperarse que sigan siendo primordialmente nacionales, ya que son una buena forma de obtener apoyo de otros partidos con representación en el Congreso, bajo agendas programáticas conjuntas. Además, pueden incluirse artículos o parágrafos en dichos proyectos que beneficien a las comunidades indígenas o afro. Por otro lado, podría esperarse que a través del control político estos distritos sigan fomentando la discusión sobre temas identitarios, elaborando así una agenda amplia que incluya lo étnico y lo nacional.

El hecho de que Avirama y Carlosama hayan sido reelegidos, podría ayudar a una mejor labor legislativa ya que obtuvieron un aprendizaje en el tipo de estrategias a utilizar para la promoción de sus proyectos y sus debates de control político. Además, podrían crear más espacios de cooperación o agendas conjuntas en ciertos temas.

En el caso de las negritudes, es más difícil saber qué va a pasar. Las relaciones con la bancada afro pueden verse perjudicadas como consecuencia de la polémica que gira en torno a los elegidos dentro de este distrito. Pero el hecho de que ambos de sus integrantes sean del mismo partido puede indicar un incremento en los niveles de coordinación dentro de la circunscripción.

Es interesante resaltar que a pesar de que el número de proyectos que los congresistas afro e indígenas promueven en relación con minorías no es tan amplio. Es posible que en el siguiente cuatrienio los temas étnicos sigan presentes en la mesa de discusión gracias a las agendas de otros partidos.

[1] Este número corresponde al total de votos obtenidos por la lista cerrada presentada por AFROVIDES en 2010.

[2] La normatividad que sustenta esto se encuentra en los artículos 171 y 176 de la Constitución y en la Ley 649 de 2001

[3] En este punto vale la pena resaltar el trabajo de Laurent.

[4] Este tipo de comisiones internas del Congreso tienen un presupuesto y personal propios y sirven para regular y enfocar la política pública de un tema específico, en este caso, los derechos de la población afro.